房产税开征与我国土地国有制度问题评析

2013年01月27日 14:18:05 苏内容
  标签: 房产税/土地
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宋安成
房产税,又称房屋税、物业税,是国家以房产作为课税对象向产权所有人或者使用人征收的一种财产税。对房产征税的目的是运用税收杠杆,加强对房产的管理,提高房产使用效率,控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整,合理调节房产所有人和经营人的收入。从世界各国征收房产税的国家来看,大部分都是建立在房地合一,对房地都拥有所有权的基础上,我国商品房所占土地属于国家所有,房主只具有70年的土地使用权,而其它商业用地、工业用地的使用年限更短,于是,在土地国有的法律制度下,再交房产税是否重复征税就成了经济学家、法律人士经常讨论的一个话题,对此问题也有众说纷纭的不同看法。在此笔者就对这一问题的理解谈谈自己的看法,与各位读者交流。
先谈谈我国现行的土地所有权和国有土地使用权制度,由于我国实行的是土地使用权有偿出让制度,按照宪法规定,只有国家或农村集体才拥有对土地的所有权,老百姓只拥有对国有土地的使用权,国有土地使用权简单的来说就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛,任何单位和个人,包括境外的企事业单位和个人,符合依法使用中国国有土地条件的,都可以成为中国的国有土地使用者。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地,而是由具体单位和个人来使用。按照土地用途不同使用期限也不相同,最高年限按下列用途确定:居住用地七十年;工业用地五十年;教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;商业、旅游、娱乐用地四十年;综合或者其他用地五十年。国有土地使用权具有重大意义,国家作为国有土地所有者并不直接使用土地,而是由具体单位和个人来使用,国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现,一部分由国家通过收取土地使用税(费)和土地使用权有偿出让的形式来实现。
征收房产税是否与现在的国有土地所有权制度有冲突,笔者的态度是否定的,主要从土地产权制度和土地出让金两个方面谈起:
1.土地公有制不是中国征收房地产税的法理障碍
首先,房地产产权是一个权利束,或者说是一个权利集合,其中包括了拥有、使用、收益、处置、开发、转让等多种权利。土地的公有制表明国家对土地享有所有权,公民、法人或其他组织只享有使用权。虽然我国仅承认对土地在一定期限内的有限使用权,但不可否认“土地使用权”本身就是一项具有财产性的权利。《物权法》规定国家保护权利者的物权,其中包括“用益物权”,而“建设用地使用权”就属于“用益物权”的一种。房屋折旧后房价却高了,其中的收益就是土地使用权带来的,因此“土地使用权”可以看作一项有财产属性的权利并可以带来收益,在法律上它有明确归属,可以成为征税的对象。
其次,从整个税法体系看,不仅土地使用权人,连土地的承典人(如契税)、不动产的实际占用人(耕地占用税),也可以成为纳税人。因此,能从财产中收益,就能成为纳税人。拥有土地所有权不能成为构成纳税主体的要件。所以,房产税是对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收,一般依据房地产的存在形态------土地、房产或房地合一的不动产来设置,而不完全根据土地的产权是否属于纳税人来设置。
再次,从国外的立法及司法实践中看,土地公有制国家和地区仍然可以开征房地产税。如新加坡、香港、以色列等,虽然也是土地公有制,但是仍然开征具有房地产税性质的“差饷”和“财产税”,使得土地增值的收益能够用于公共物品和公共服务的提供。
应当指出,国外政府征收房地产税,也大多用于城市建设维护和社区服务,与土地所有权无关。如英国的房产,大量是带地权的别墅,称为Freehold,也有是不带地权,土地是租的,如公寓的套房往往是lease hold,但使用权产权人一样要按期交房地产税。因此从本质上说,房地产税并不是对所有权征税,而是对房地产实际占用和受益人按占用时间征税,这样一来,其与我国国有土地使用权制度就不存在矛盾。同时,我国目前的居民住宅产权,名义上是50年或70年,实际上到期政府是否真正无偿收回在操作和实践上还是存在很大的未知性。危旧房屋损毁或拆迁补偿时无论土地已使用多少年,还是会给予一个70年产权。二手房交易、房屋拆迁也从未按土地使用剩余年限论价。
2.土地出让金与房产税并不冲突
从性质上分析房产税和土地出让金,也就是地租和税收之间的区别。土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格,是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我国大陆地区的土地出让制度借鉴了香港的批租制。香港除了从开发商一次性收取土地出让金,还每年向房屋的所有人收取租金,按照土地应课差饷租值(评估值)的3%缴纳。房产税作为税收的一种,是国家凭借政治权力,按照法律规定,对不动产部分收益强制地、无偿地征收。土地的价值增长一部分来自土地所有人和使用人的私人投资,还有一部分是社会提供的公共服务和基础设施及经济发展法律变革等外在因素导致的。这些外部因素带来的土地增值应属于公共收益,应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得,用于收入再分配和公共物品及服务的提供。另外,按使用者付费的原则,土地和房屋的所有者或使用者都应为社会提供的公共物品和服务如教育、医疗、基础设施付费,房产税是与收益相匹配的收益税。从这里可以看出,土地出让金和房产税是完全不同的概念,不是重复征收。由于土地出让金和房产税都是交给国家的,所以有观点认为土地出让金和房产税有重复征收之嫌,但从本质上讲,土地出让金是地租,而房产税则是对使用收益征收的税。
当然,笔者并不否认目前的土地使用制度会对房产税的全面开征造成影响:一是目前我国城镇居民的70年土地使用权就象当初农民的30年承包权一样,在法律上和操作中还是一个模糊的概念。实际上,立法者已经注意到这一问题,故在2007年的《物权法》中明确,住宅用地70年到期自动延期,但到期后是否交纳出让金、交纳多少并不明确,实际上,出让金的多少直接影响到房产税的税率及征收范围,比如说,当前过高的土地出让金政府无法下决心来征收高额的房产税,或者说如果征收高额的房产税就会导致土地出让价格的下降;二是我国目前是二元的土地所有制度,即,城市土地属于国家,农村土地属于农村集体,由于我国城市的快速扩张,两类土地的使用功能几乎没有区别,但价格相关极大,对房产税的全面开征如果保证公平税负提出难以解决的课题。
最后,无论是在土地公有制的情况下征收房产税,还是土地出让金与房产税同时存在,都不是我国特有的,世界上已有成功实行,良好运作的先例,故房产税的开征与我国的土地使用权制度并不冲突,只是我国目前的土地所有权制度和使用权制度需要进一步完善,为今后房产税的全面征收铺平道路。
 
作者:宋安成北京(盈科)上海律师事务所房产法律部主任,上海市恒丰路500号洲际商务中心16楼,200070  021-60561219 13916190880



关于房产税的争论已经持续多年,虽然全世界有130多个国家和地区都在征收该税种,但是它是否同样适应于中国,各界至今仍然莫衷一是。中国在土地政策上的公有制和购房只有70年产权的特殊国情,是否让征收房产税不具备合法性,以及房产税的征收究竟会抑制房价,还是会推高房价,这些都是争论的焦点。

在接受时代周报记者采访时,北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、北京大学城市与环境学院教授满燕云教授表示,房产税的征收与土地所有制没有必然联系,它不仅可以在一定程度上抑制房价,改变房地产行业利润畸高的局面,还有利于重建地方财税体系,减少地方对土地财政的过分依赖。征收房产税在技术上已经没有障碍,但在推广过程中,政府应该向民众更好地做解释工作,消除误解。

房产税不会推高房价

时代周报:近日,国税总局称正会同财政部、住建部,在总结沪、渝两市房产税改革试点经验的基础上,积极研究扩大房产税改革试点范围。关于房产税的讨论空前热烈,但意见分歧很大,您认为征收房产税会产生何种效应?

满燕云:其实很多人对房产税存在误解,尤其是一些利益集团,更是在有意无意地误导大家对房产税的看法。房产税并不是一项新的税种,而是一直就存在,只不过过去只针对外企和外国人征收,对国内自有住房暂时免征。现在随着房地产市场的飞速发展,国民自有住宅率已经达到了84%,要对这么大税基免税,在国际上也是少有的,所以现在决定对房产税进行改革,对普通家庭自有住房在免征额以上的部分进行征税。征收房产税至少有以下四大意义:

首先,房产税是对财富征税,中国历来是以间接税为主,间接税具有累退性质,实际效果是加大了贫富差距,而对财富直接征税具有累进性质,即富人要交的税远远高于低收入者,这对缩小贫富差距有帮助。其次,房产税有助于培养公民的纳税人意识,因为房产税是由政府直接向公众征收,不同于隐性征收的间接税,老百姓会对税收的去向、用途进行监督,地方政府不得不注意社区的发展,这有助于我国公民社会的建设。再者,房产税改革是重建地方税收体系的重要部分,现在地方政府严重依赖土地财政,土地出让金的收入已经和税收收入旗鼓相当,而土地收入是不可持续的,已经引发了许多社会问题,征收房产税可以减小地方政府对土地财政的依赖,有利于建立更科学合理的地方财政体系。最后,征收房产税可以降低房价,因为这是对资本征税,也就等于是降低了资本回报率,进而可以很好地把一部分资金挤到实体经济中去,改变房地产行业高利润、高回报的现象,对转变经济模式也有促进作用。

时代周报:对于房产税究竟会抑制房价还是推高房价的争议非常大,国税总局近日坦承房产税对抑制房价“作用有限”,更有人担心,房产税增加了房屋的保有成本,房主会通过提高房价和租金,把成本转嫁到购房和租房者身上,您认为是否存在这种可能?

满燕云:我不认为开征房产税会推高房价,从理论上来说,房产税是对资本征税,降低资本所得自然会起到抑制房价的作用。而且房产税增加了房地产开发商囤积土地的成本,可以打击囤地行为。但我们也要清楚地认识到,降低房价不能光靠房产税,征收房产税的初衷并不是要降低房价,而是为地方政府建立一个长期稳定的现代化税收体系,降房价只是它的一个附带作用。

至于说房产税是否会转嫁到消费者身上,这要看供需关系,如果需大于供,则可能会产生这种后果。但是我们看到现在二、三线城市,房子的空置率至少达到了25%,一些一线城市也有大量的空置房。在过去,房子空置的成本比较低,但开征房产税以后,会大幅提高空置成本,从而会让更多的房子进入市场买卖或出租,进而降低房价。至于空置率比较低的特大城市,比如北上广深,租房需求比较旺盛,政府则可以通过增加土地供应来降低房价。

开征房产税会拉低土地出让金

时代周报:房产税的本质是财产税,虽然世界上大部分国家都有该税种,但是它们征税的前提是房屋属于私有财产,而在中国,购房者只拥有70年“租期”,并不具有永久产权,在这种情况下征房产税是否合乎法理?房产税与土地出让金有重复征收的嫌疑。

满燕云:其实,征收房产税与土地是租的还是买的没有必然联系,它的目的是为了公共服务,在一些国家和地区,比如英国、中国香港等,它们的土地也都是“租”的,但同样要交房产税。土地出让金和房产税是两个不同但有关联的概念,土地出让是政府出租土地的使用权,期限为70年,但所有权还是政府的,土地的使用权会带来收益,比如房价上涨或在房子里面创造的财富,房产税是对该部分收益征税,这在理论上是说得通的。而且,租了政府的地盖了房子,但是住在房子里面的人还需要公共服务,比如周边的学校、医院、道路等公共设施,这些建设不是免费的,那钱从哪里来?现在政府要加大民生投入,但是不管是教育还是医疗,费用都严重不足,一个重要原因是长期缺乏稳定的税收来这方面的公共服务。

如果征了房产税,有稳定的税源,也会反映到土地出让金上,土地出让金就不会像现在这么高了。在进行土地拍卖的时候,开发商会考虑老百姓的承受能力,因为要交房产税,拍卖的价格就不会叫太高,土地出让金自然就会降下来,这是市场的自然反应。国外做过很多研究,税收越高的地方,房价越低,它们是呈负相关的。现在大家都看到了土地财政的弊端,它等于是把70年的租金一次性收走,这种手段集资很快,但是对社会的扭曲非常大。发达国家现在都是通过房产税来提供稳定的福利,而不是把钱一下子全部收来。征收房产税有助于改变过去不合理的制度设计,政府要更多地使用税收、市场的手段来调节供需,而非直接的行政手段。

时代周报:从重庆和上海两地的试点情况来看,目前效果如何?要进一步推广,还存在哪些技术障碍?

满燕云:它们还处在摸索阶段,现在试点的免征额都很高,而且基本只对新买卖的房子征税,存量房只在重庆征,但是也没有真正对所有的存量房豪宅、大户型的住宅征收,现在主要还是在摸情况,进行市场价值评估,为了公平起见,应该通过采用电脑批量评估的方式,减少人为的干预,但目前这些在征收上还没有严格地去执行。评估的模型已经做出来了,在技术上已经没有障碍,现在是要增加几个试点城市,但在全国推广时机尚未成熟。

我们在进行评估测算的时候,应该要采用市场价值而非原始价值评估的办法,比如10年前买的房子,当时只有3000元/平方米,但是现在的市场价格已经到了30000元/平方米,在评估的时候,要按照现有的市场价计算,因为如果按照10年前的价格来计算,对新购房者是不公平的。而且不光要对新买卖的住房征税,对存量房同样如此,尤其是存量房当中的高档住宅必须征税。现在两个试点城市定的免征额都比较高,180平方米以下是免征的,将来免征点可能会有所下调。总体来看,中国的房产税征收对象,主要集中在20%到30%的最高收入阶层和家庭,其他大部分人都是免税的,不会像美国100%都征税。

老百姓最担心房产税的去向

时代周报:客观地说,现在民间舆论对房产税有抵触情绪,尤其在房产税去向不明的情况下,民众担心房产税最终又会演变为“三公”经费,房产税扩围应该要更多地体现民意,征询老百姓的意见。

满燕云:没错,老百姓最担心的是房产税的去向问题,所以政府在全国推广的时候,应该遵守税负不变和预算公开、使用公开的原则,甚至可以学习西方“以支定收”的办法,即城市需要建多少学校、医院等公共设施,需要多少钱,就征多少房产税,如果能够做到这样,那么老百姓肯定会拥护。所谓“税负不变”,是指政府征收了房产税,就肯定要减掉或合并一部分其他税种,比如现有的土地使用税、住房建设过程中的各种税费,这些都是要降低的。如果政府能够做到预算公开、使用公开,让老百姓有充分的话语权,那么老百姓自然就会理解。

我们最近做了一个调研,有42%的人无条件地不反对房产税;如果房产税用来降低房价,支持房产税的家庭上升到65%,如果房产税是用于城市建设,改善基础设施、医疗公共服务,支持的人达到了71%,可见老百姓并不是绝对反对的。房产税在理论上和国际实践上来看,都是有好处的,政府在推行的过程中,应该更多地向民众解释清楚,增加政策透明度,才能避免民众被误导。

满燕云

北京大学城市发展与土地政策研究中心主任、北京大学城市与环境学院教授 

 房地产税征收的难点与挑战

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出税收法定原则,由此改变了部门暂行规定征税的惯例,房地产税立法也被提上议事日程。尽管适时在保有环节对居民住房开征房地产税已确定无疑,但开征房地产税的法理依据、实施的难点及可行的方案仍需广泛讨论和严谨论证。

  以往的房产税的课税对象仅限于城镇经营性物业,而未来的房地产税可能涉及所有的房产,要使其在调节财富分配、促进社会公平上发挥更大的作用,有许多需澄清的问题,在制度设计上也面临诸多难点与挑战。因此,建议在房地产税的推进上需充分考量改革的相关性、整体性和系统性,以减少社会矛盾,并采取审慎渐进实施的方式。第一,积极推进房地产税立法。第二,构建房地产税的基本框架。鉴于房地产税的主要目的是调节财富分配,促进社会公平,就应坚持“宽税基、简税种、低税率和严征管”的原则,来设计房地产税的基本框架。第三,完善房地产税基础设施建设。适时推进房地产税除立法外还有许多基础设施建设有待完善:一是健全房地产登记制度。二是健全房地产评估体系。三是建立信息披露和纠纷调解机制。切实保护纳税人合法权益。

  法理上需澄清的问题

  土地公有制是否能成为开征房地产税的障碍?

  房地产税作为一种财产税是以所有人的财产和财产收益为课税对象。中国实行土地公有制与房产私有制,将房地合二为一开征房地产税由此引发“不是我财,不纳税”之声不绝于耳。那么开征房地产税是否具有合理性和正当性?

  按照产权理论,所有权是由占有权、使用权、收益权和处置权等一系列权利组成和可分解的“权利束”,在上述权利之下还可根据社会的需要进一步细分出土地的抵押权(以地设债)、空间权和他物权等。依据我国《物权法》第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有权、使用权和收益的权利”,人们购买了房产就拥有了与房产相连的建设用地占有权、使用权和收益权;依据《物权法》第一百八十条“债务人有权处分的下列财产可以抵押:建筑物和其他土地附着物”和第一百八十二条“以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押”,人们购房产就有了由房产所有权和土地使用权构成的财产,以两权为抵押就可获得银行信贷,享有由此派生出的抵押权。进一步从经济和物理特征上讲,房子是土地的附着物,其价值主要取决于土地的稀缺性、供给弹性、空间位置、周边环境和基础设施等,而房子本身价值是会随着岁月的流失不断出现折损或灭失的。房产与地产价值的相关性使得房产所有人无论是自住、出售或出租,都可从土地增值中获得资产增值收益。在这种制度安排下,尽管房产所有人没有土地所有权,却享有了所有权人应有的“占有、使用和收益”等多项权利,这些都是私人财产的基本特征。显然,所有权的法定权威性并不是绝对的,即使法定土地国有所有权没有改变,经济活动中的实际产权已发生了重大变化,“各种反客为主”现象更是屡见不鲜。按照党十八届四中全会依法治国的决定,《物权法》“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”条款如可顺利实施,相当于给予房产所有人永久的土地使用权,将进一步强化房地产私人财产的属性,也是开征房地产税的合理依据。

  土地出让金与房地产税是否存在重复征税问题?

  住房是人类的生活必需品,也是重大投资品。人们在购买住房的交易环节一次性支付了70年的土地出让金,其金额之大占房价的50%左右,那么,在保有环节开征房地产税是否有重复征税之嫌?

  其实,土地出让金和房地产税虽都是政府财政收入的组成部分,但两者却有着不同的内涵和属性。

  在现行的土地制度安排下,政府具有双重身份:旣是土地所有者代表,也是国家公共事务公共资源的管理者。作为土地所有者代表,政府可行使所有者权利,向使用者索取地租性收入-—土地出让金。从经济学上讲,这是土地使用者向所有者支付的租金,是国有土地所有权在经济上的实现形式。从法律的角度,土地出让金反映不是简单的土地租赁关系,而是土地所有权与使用权人之间的用益物权关系。依据《宪法》土地使用权是一种用益物权,享有的占有、使用和收益权,而租赁权却没有上述权利,更不能随意转让和处置承租的不动产。简言之,土地出让金体现的是不同经济主体——所有者与使用者之间依法平等交换的经济关系,属于国民收入分配中的初次分配范畴。

  同时,政府作为社会经济的管理者,可行使公共管理的行政权力,依法开征房地产税,以保障政府行使公共管理职能和增加公共品的供给,这旣包括对私人财产的保护,也包括通过税收调节,弱化初次分配的不公,以维系社会的公正公平与和谐发展。与土地出让金平等自由交换不同,房地产税或征税具有法定性、强制性和无偿性,属于政府运用税收手段对国民收入二次分配范畴。

  制度设计中面临的挑战

  房地产税是一项系统工程,它涉及千家万户的存量财富,对如此巨大的一笔财富征税,其课税的对象、范围、税基和税率等要素顶层设计的科学和公平就尤为重要。

  征税对象和范围

  从理论上讲,房地产课税的对象是土地、建筑物及其他地上附着物。在国外,房地产税的顺利实施是建立在住宅私有化和产权清晰的基础上的,但在中国,城镇居民广泛拥有房产只是房改后近二十几年的事情。依据国家统计局《“十一五”全国城镇居民收支持续增长 生活质量显著改善》报告,到2010年底,我国城镇居民家庭自有住房率高达89.3%,但拥有商品住宅的家庭仅为38%,其余11.2%的居民家庭拥有原有私房,40.1%的家庭拥有房改私房。这些数据表明:城镇居民住房自有率虽比较高,但住宅商品化程度还是较低的。住房按产权性质大体可分为:央产、军产、单位产权和私有产权房;按取得和交易的方式,可进一步细分;原有私房、房改房、商品房、经济适用房、安居房、限价房、自住商品房和共有产权房等。面对如此之多产权种类,国外见房就征的做法似乎很难在中国实施,但只对商品住房或居民自有住房征税,将诸多非商品住房排除在外,而一些单位产权房、限价房,甚至是经适房也不乏面积大、品质高的住房和高中等收入群体,其享有的占有、使用和收益权也不次于商品房。在中国住房从福利向商品的转化中,人们取得房产机会不公使房产财富大相径庭。如果房地产课税对象界定不清、征税范围窄(应纳税户占比过低)将无法矫正房产分配的不公,反而会加大居民财富和消费差距。

  此外,房地产税征收的范围也值得商榷。中国实行城乡土地和住房二元制度,农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,农地“进城”只能被地方政府征用和征收;农村的住房也不可随意的买卖,这些无形中剥夺了农民从不动产增值中获取资产收益的权利。从这个意义上讲,房地产税只限于城镇,不包括农村似乎是合理的。但土地产权的门槛并无法阻止城镇周边和特色农村致富步伐,得益于城镇化、城乡统筹和土地市场化,富裕地区农村农户的收入和房产价值都在不断提高,一些经营性房地产虽以“小产权房”、“画家村”、“生态院”、“大棚别墅”和“文化创意产业基地”等多种形式存在着,却可获得不菲的财产性收入。在城乡土地高度市场化的地区,国有建设用地和集体建设用地难辨雌雄,两者相互渗透、互为补充。那么,大而化之地对农村房地产免税,征税范围过窄,税基小,就很难体现税收的受益原则和公平原则,还会创造出避税空间,诱发寻租创租行为。

  税基和税率

  所谓税基是指计税的依据或标准。对此有从原价值、租金、量和市场价值计征等多种主张。现行的房产税就是以房屋的计税余值,即房产原值一次减除10%-30%,或租金收入为计税依据。房产余值反映的房产的历史成本,却无法反映房产动态变化的市场价值,特别是公共基础设施改善带来的房产增值。即便是同一地段同质量的住房,10年前购买与今天购买的价格也会千差万别。租金收入是所有人出租房产的所得,旣可以是货币收入也可以是实物收入,导致无凭证可寻。此外,租金反映住房租赁市场的变化和经营状况,一些房产价格很高,却因使用价值低所获租金收入甚少,租金收入的隐蔽性和不确定性都会加大偷税漏税行为,降低了从租计征的可行性。

  从量计征是指按人均住房面积或家庭住房套数征税等。按住房面积征税,如设定人均住房建筑面积30平方米以上开始计征,以5-10平方米为一档,可分多个纳税档次和不同的税率。按住房套数计征,如第一套免征,第二套起征等。问题是无论按面积或套数都无法反映住房的市场价值。住房面积小、年久失修,但位置好的学区房价倍增。住房的面积大也并不等于价值高,同样面积的住房会因其区位特征(在城市的空间位置)、建筑特征(房子的朝向、楼层、户型、品质等)和邻里特征(周边环境和教育、医疗、交通配套设施)的差异导致价格大相径庭。第一套免征,二套房作为起征点合理吗?每户的第一套房的面积、价值差异会很大;有两套住房也并不意味着家庭人均住房面积大、价值高,如房改房两个小一居不如一套商品房,或一家人为父母养老购买两个小二居以保障住得下分得开也不在少数,第二套房交易环节的高额营业税已招致假离婚案频发,人们还希望在保有环节这种避税行为重演吗?显然,简单地从量计征都有失偏颇。

  那么按普通住宅和豪宅计征是否可行呢?北京和上海在交易环节对普通住宅和豪宅分别征收1%和3%差别契税。上海将普通住房设定为:五层以上(含五层)的多高层住房,不足五层的老式公寓、新式里弄、旧式里弄等;单套建筑面积在140平方米以下;实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.44倍以下,坐落于内环线以内的低于450万元/套,内环线与外环线之间的低于310万元/套,外环线以外的低于230万元/套。北京普通住房设定为:住宅小区建筑容积率在1.0(含)以上、单套建筑面积在140平方米(含)以下,实际成交价格低于所在区域平均交易单价或套总价的1.2倍。五环内单价3.96万元/平方米,总价465万元;五至六环之间单价3.168万元/平方米,总价374.4万元;六环以外单价2.376万元/平方米,总价280万元。普通与豪宅的划分兼顾了面积、地段与市场价格三种因素似乎比较周全, 但也存在一些问题:一是普通与非普通住宅划分的依据的合理性?郊外面积200多平总价300万元的别墅与城中心90平总价400万元住房哪个是豪宅?哪个占地更多、品质更好?二是简单的两档划分过于粗犷,勉强适用于交易环节一次性契税,却不适合年复一年的保有环节的房地产税。同一档次内的住房面积、单价和总价差异很大却要承担同样的税负,显然是不合理的。

  按市场价值计征是国际惯例,因为住房的物理特征和经济价值最终都要反映到房价上,同价同税,人人平等,这可以保障房地产税的横向公平,却无法解决纵向公平问题,这表现在 :一是用房价收入比或房价财富比衡量,由于人们收入和财富差距的客观存在,房价占中低收入家庭的收入和财富比较高,而占高收入家庭收入和财富比较低,按市值计征税率可能是累退的,导致中低收入家庭税负大于高收入家庭。二是按市场价值计征常常掩盖了持有房产净资产与部分负债家庭的税负是不一样的;三是税负与对收入的流量不匹配。房地产税是对财富的存量征税,税负常常与当期收入不匹配,工作时收入高退休了收入低就很难承担过高的税负。因此,如何兼顾保房地产税的横向和纵向公平,旣保障中低收入家庭的基本住房消费权,又要适当调节高收入家庭住房消费与投资,以达到缩小财富差距和消费差距的目的都是需要在税基或税率设计中考虑的。

  关于税率,国外房地产税多实行比例税率,税率从0.3%-3%不等。在美国,60%的县住户房地产税率在1%以下,37%的税率在1-2%,只有2%的税率在3%以上。每户每年的平均税负为1000美元。显然,税率作为衡量税负的标尺,并不是越高税收就越多。正如供给学派经济学家拉弗指出的,税率过高反而会抑制经济活动导致税源萎缩税收下降。中国的房地产税正处在起步阶段,税收法定和预算管理制度不健全、依法纳税观念淡薄,要以调节财富和消费差距为目的,选择一个公正公平的最优税率,而不是简单的考虑财政收入,“取民有度”制定合理税率是确保房地产税推进的关键。

  房地产税与相关税种的整合


  目前我国与房地产相关的税种有:营业税、企业所得税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税、城镇维护建设税、房产税、契税、印花税和个人所得税。税种繁多,交叉征税和税率不合理问题十分突出。一是在开发环节,随着土地有偿使用制度的建立,企业以出让方式获得土地使用权已支付了巨额出让金,还要交纳租金性质的城镇土地使用税,有重复征税之嫌。二是在交易环节,购房不足5年的卖方要按交易全额缴纳5.5%营业税,还要按成交价格减去房屋原值和相关税费后的余额,交纳20%的个人所得税,而国外只对售房后18月内未购置新房的净收入开征资本利得税。在住房去库存化和为父母养老等改善性需求攀升的背景下,人们以旧换新、以小换大并不会产生“财产转让所得”,只会付出更多,仅凭买卖住房的年限来判定是否是投机和产生个人所得是不科学的,不利于改善需求的释放。三是在保有环节,对住房租金收入旣征营业税,又证房产税。租赁房一直是我国住房市场的一个短板,供给不足且不规范,无法满足城市化中大规模流动人口的住房需求,而仅靠政府新建的公租房是无法满足多样化的市场需求的,且政府的“大干快上”常常会加剧资源错配、腐败、成本高和效率低等问题。国外政府多以税收减免、低息贷款等政策优惠鼓励民间资本进入住房租赁市场。因此,在保有环节开征房地产税不是简单的增加税种和税负,还要做减法,以改变开发、交易和保有环节税种重叠、税负不合理的问题。

  (作者单位:中国社科院经济研究所)

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